Merkmale und Funktionsweise

Die „Korrekturen“ der Einkommensverteilung in Österreich vorrangig über Sozialausgaben sind ein wichtiger Beitrag zum Erhalt des sozialen Friedens in Österreich und zur Vermeidung von Armut.

Dass es gelingt, durch Sozialleistungen die Einkommenssituation von Haushalten zu verbessern und die Armutsgefährdung in Österreich deutlich zu reduzieren, bringen die Ergebnisse der sogenannten EU-SILC-Erhebungen – einer EU-weit durchgeführten Befragung zu Einkommen und Lebensbedingungen – regelmäßig zum Ausdruck. Ohne Sozialstaat, insbesondere ohne öffentliche Pensionen, wäre die Armutsgefährdung in Österreich knapp dreimal höher (Statistik Austria 2025, S. 78)! Auf den Punkt gebracht: Ohne den Sozialstaat wären rund 3,8 Millionen Menschen, besonders Pensionist:innen und alleinerziehende Frauen, armutsgefährdet. Dass am Ende noch immer knapp1,3 Millionen Menschen von Armut bedroht sind, sollte ein klarer Handlungsauftrag an die Verantwortlichen in Politik und Wirtschaft sein!

Die gravierenden negativen Auswirkungen von Armut und Ungleichheit auf die gesamte Gesellschaft, insbesondere die Diskriminierung in Bezug auf die soziale und politische Teilhabe der davon Betroffenen, erfordern deutlich verstärkte Anstrengungen zur Umverteilung.

Die Forschung zu Ungleichheit und den Verteilungswirkungen politischer Maßnahmen weist leider große Lücken auf. Dass 2024 wieder ein Sozialbericht für Österreich veröffentlicht wurde, ist positiv. Gleichzeitig müssen wir in manchen Bereichen der Sozialstaatsforschung viel zu sehr auf alten Erkenntnissen aufbauen, die dringend aktualisiert werden müssten.

Was wir bisher wissen: Der Umverteilungsprozess durch den Staat – unter Berücksichtigung aller einnahmen- und ausgabenseitigen Maßnahmen – lässt sich auf Basis einer Studie des WIFO für das Jahr 2019 folgendermaßen verkürzt beschreiben:

Im Vergleich zur Verteilung der Markteinkommen (hauptsächlich Einkünfte durch Erwerbsarbeit; 44 % entfallen auf das oberste und 5 % auf das unterste Fünftel) sind die sogenannten Sekundäreinkommen – die Einkommen nach Berücksichtigung staatlicher Umverteilungsinstrumente – deutlich gleicher verteilt (31 % gehen hier an das oberste und 13 % an das unterste Fünftel). Zwischen diesen beiden Einkommenskategorien wirken mehrere Mechanismen. Gesetzliche Pensionen und weitere öffentliche Geldleistungen, wie etwa Familienbeihilfe und Arbeitslosengeld, werden ausbezahlt und einkommensabhängige Abgaben (inklusive der Einkommensteuer) werden abgezogen – daraus ergeben sich die verfügbaren Einkommen. Zusätzlich werden wohlfahrtsstaatliche Sachleistungen, wie etwa Gesundheitsleistungen, zur Verfügung gestellt und indirekte Steuern auf Konsum fallen an.

Im Ergebnis entfallen 69 % der sogenannten Sekundäreinkommen auf die Haushalte vom untersten bis zum vierten Einkommensfünftel. Von den Markteinkommen entfallen nur 55 % auf sie.

Im Wesentlichen kommen die Umverteilungswirkungen dort am stärksten an, wo sie am dringendsten benötigt werden: am unteren Ende der Einkommensverteilung. Ein ausgebauter Sozialstaat mit öffentlichen Geld- und Sachleistungen stellt somit eine Voraussetzung für fair verteilten materiellen Wohlstand in der Gesellschaft dar.

Es mag für viele auf den ersten Blick überraschend sein, aber die Zahlen sprechen für sich: Die Höhe der öffentlichen Sozialausgaben im Verhältnis zum BIP (Sozialquote) lag in Österreich seit Mitte der 1990er-Jahre bis zum Beginn der Pandemie stabil zwischen 27 % und 30 %. Dass eine Pandemie und Krisenjahre „anders“ sind, ist völlig klar: Wenn die Wirtschaftsleistung einbricht und der Bedarf an Sozialleistungen sprunghaft steigt, dann ist eine höhere Sozialquote nichts anderes als ein Beleg für das Funktionieren des Sozialstaats.

Nur über Kürzungen der Sozialleistungen könnte diese Quote auch in Krisenzeiten stabil gehalten werden. Das wäre aber ein sozialpolitisches Versagen gerade in Zeiten, in denen mehr Menschen Hilfe und Unterstützung brauchen als sonst!

Der Großteil der Sozialleistungen (rund zwei Drittel) wird in Form von Geldleistungen ausbezahlt, während Sach- bzw. Dienstleistungen eine nach wie vor geringere Rolle spielen.

Bei den Familien- und den Sozialleistungen für ältere und pflegebedürftige Personen ist dieses Verhältnis zugunsten von Geldleistungen besonders stark ausgeprägt. Umgekehrt verhält es sich vor allem im Bereich der Gesundheitsversorgung, wo medizinische Angebote (z. B. ärztliche Behandlungen und Spitalsaufenthalte) den größten Teil der Ausgaben ausmachen.

Grundsätzlich können Sozialleistungen je nach dem Prinzip der Anspruchsberechtigung in drei Gruppen unterteilt werden:

• Leistungen nach dem Sozialversicherungsprinzip
• Leistungen nach dem Versorgungsprinzip
• Leistungen nach dem Fürsorgeprinzip

Bei Leistungen im Sinne des Sozialversicherungsprinzips erhalten Versicherte beim Eintreten eines bestimmten Risikofalls spezifische Leistungen.Voraussetzung ist das Zahlen von Beiträgen. Die Sozialversicherung basiert auf einem verpflichtenden Zusammenschluss von Erwerbstätigen (gesetzliche Pflichtversicherung), die ähnlichen und damit für sie typischen sozialen Risiken ausgesetzt sind (Risikogemeinschaft). Damit erwerben sie einen Rechtsanspruch auf Leistungen aus der Sozialversicherung, wodurch die Risiken der Einzelnen auf die Allgemeinheit verteilt werden. Die Leistungen der Unfall-, Kranken- und Pensionsversicherung zählen in Österreich zur Sozialversicherung. Die Leistungen der Arbeitslosenversicherung werden zwar getrennt davon vom Arbeitsmarktservice (AMS) erbracht, die zugrundeliegende Logik dieser Leistungen entspricht jedoch auch dem Sozialversicherungsprinzip.

Leistungen nach dem Versorgungsprinzip werden gewährt, wenn die bestimmten Voraussetzungen im Zusammenhang mit einer spezifischen Lebenslage erfüllt sind. Sie sind nicht an das Einkommen gebunden. Beispiele dafür sind das Pflegegeld, die Familienbeihilfe sowie die einkommensunabhängigen Varianten des Kinderbetreuungsgeldes. Diese Leistungen kommen allen Personen innerhalb einer Solidargemeinschaft bei Eintreffen der relevanten Bedingungen zu, unabhängig von der jeweiligen finanziellen Situation. Auf Versorgungsleistungen besteht ein Rechtsanspruch.

Die Leistungen auf der Basis des Fürsorgeprinzips zielen darauf ab, soziale Notlagen abzumildern, wenn keine sonstigen ausreichenden finanziellen Mittel zur Verfügung stehen. Sie werden nur dann gewährt, wenn kein ausreichendes Einkommen zur Verfügung steht und gegebenenfalls Ersparnisse bis zu einer bestimmten Schwelle aufgebraucht wurden. Sie sollen Bereiche abdecken, die von Versicherungsleistungen nicht oder nur schlecht erfasst werden können, setzen eine Bedarfsprüfung voraus und sind von Beitragsleistungen in das Sozialsystem unabhängig. Wichtigstes Beispiel für eine Fürsorgeleistung ist die Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung. Rechtsanspruch besteht in der Regel nur auf jenen Differenzbetrag, der notwendig ist, um das eigene Einkommen auf eine bestimmte Schwelle aufzustocken.

Innerhalb der Geldleistungen haben sozialversicherungsrechtliche und universelle Leistungen das stärkste Gewicht. In Bezug auf Alterspensionen als zentraler sozialversicherungsrechtlicher Geldleistung sind die Zugangsvoraussetzungen und die Leistungsbemessung überwiegend an den früheren Erwerbs- bzw. Einkommensstatus gekoppelt.

Universelle Leistungen sind (nach der Definition im österreichischen Sozialbericht) solche, auf die prinzipiell der gesamte Teil der Wohnbevölkerung, der in einer spezifischen Lebenslage ist, ohne Berücksichtigung des Einkommens Anspruch hat. Universelle Leistungsansprüche sind u. a. das Pflegegeld und die Familienbeihilfe. Mit der Einführung des Kinderbetreuungsgelds ist der Anteil der universellen Leistungen anteilsmäßig gestiegen.

Bedarfsgeprüfte Leistungen – insbesondere die Ausgleichszulage und die Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung – belaufen sich auf weniger als 10 % der gesamten Sozialleistungen.

Das österreichische Sozialsystem ist auch durch die Aufgabenteilung zwischen zentralen und regionalen Akteuren geprägt, wobei ersteren die größte Bedeutung zukommt. Die Sozialversicherung und der Bund verantworten zusammen rund drei Viertel des Ausgabenvolumens. Auch die Bundesländer und Gemeinden leisten einen wichtigen Beitrag zur sozialen Sicherheit (u. a. in den Bereichen Gesundheitswesen, Kinderbetreuung, soziale Dienste, Sozialhilfe/Mindestsicherung).

Die Sozialpartner haben ebenso eine bedeutende Rolle – sei es im Verfahren zur Entstehung von Gesetzen oder in diversen Gremien, in denen sie ihre Expertise und ihre Erfahrung konstruktiv einbringen. NGOs und weitere Interessenvertretungen (z. B. für Senior:innen, Menschen mit Behinderung u. v. m.) helfen mit ihren (praktischen) Erfahrungen aktiv bei der Verbesserung von Gesetzen bzw. deren Umsetzung mit. Auch die verschiedenen Religionsgemeinschaften fügen sich als wichtige Akteure im Sozialstaatsdiskurs institutionell, beispielsweise mit Ordensspitälern, gut in das große Ganze ein.

Die oft emotional geführten Debatten zum heimischen Steuersystem könnten den Eindruck erwecken, dass in Österreich vorrangig über die Einnahmenseite des Staates – also über Steuern und Abgaben – von „oben“ nach „unten“ umverteilt wird.

Die Daten, die in regelmäßigen Abständen vom WIFO umfangreich in den Studien zur Umverteilung durch den Staat dargelegt werden, zeigen ein anderes Bild. Der Anteil von progressiven Einkommensteuern und vermögensbezogenen Steuern am gesamten Steuer- und Abgabenaufkommen ist sehr gering. Deshalb gibt es kaum nennenswerte Umverteilungseffekte, die von den Staatseinnahmen ausgehen.

Somit findet die Umverteilung von „oben“ nach „unten“ derzeit vorrangig über die Ausgabenseite des Staates – insbesondere durch Bildungs- und Sozialausgaben – statt. Daher mag es wenig überraschen, dass für betroffene Haushalte mit niedrigem und mittlerem Einkommen gerade der Bezug von Sozialleistungen einen wesentlichen Bestandteil ihres Haushaltsbudgets ausmacht. Allen voran sind das Pensionen, Leistungen der Arbeitslosenversicherung, Wohnbeihilfen, Pflegegeld und ausgewählte Familienleistungen wie etwa das Kinderbetreuungsgeld.

Kürzungen dieser Ausgaben bedeuten also nicht nur einen massiven Kaufkraftverlust für die betroffenen Menschen und deren Familien, sondern auch eine Verschärfung der ohnedies bestehenden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Schieflagen in Österreich. Wer könnte sich schließlich Spitalsaufenthalte oder den Schulbesuch der Kinder privat überhaupt „leisten“?

In Österreich sollen auch Unternehmen ihrer sozialen Verantwortung in der Gesellschaft gerecht werden. Daher gibt es gesetzliche Regelungen zum Ausgleich der Schutzbedürfnisse von Arbeitnehmer:innen gegenüber den betriebswirtschaftlich begründeten (hohen) Anforderungen der Arbeitgeber:innen.

Die wichtigsten Schutzbestimmungen und Mitbestimmungsrechte sind dabei u. a. das Arbeitnehmer:innenschutz-Gesetz (mit Regelungen zur Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz), Regelungen zur Arbeitszeit und zum Urlaubsanspruch, arbeitsrechtliche Ansprüche zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf und Regelungen in Bezug auf die Rechte von Betriebsräten.

Manche Schutzbestimmungen sind aber im internationalen Vergleich schwächer bzw. wurden in den letzten Jahren reduziert. Dies gilt insbesondere für den Kündigungsschutz, der in Österreich beispielsweise im Vergleich zu Deutschland weniger stark ausgeprägt ist.

Hinsichtlich der Regelung der Entlohnung und weiterer Arbeitsbedingungen auf Branchenebene spielen die von den Gewerkschaften mit der Wirtschaftskammer ausverhandelten Kollektivverträge eine zentrale Rolle. In Österreich sind rund 98 % der Arbeitnehmer:innen von kollektivvertraglichen Bestimmungen erfasst.

Das Kräfteverhältnis zwischen den Chefetagen der Unternehmen und den Arbeitnehmer:innen befindet sich seit jeher in einer Schieflage. Argumente, die eine (mögliche) Gefährdung des Wirtschaftsstandortes betreffen, setzen sich öfter durch als Forderungen nach mehr Schutz für Arbeitnehmer:innen. Angesichts der derzeitigen Entwicklungen sieht es sogar nach weiteren Verschlechterungen für die Beschäftigten in Österreich aus.